Andreea-Cristina Secu – avocat fondator Secu Legal
Planurile urbanistice zonale, adică acele instrumente de planificare urbană prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, pot fi elaborate și finanțate:
- fie de autoritatea locală,
- fie de investitori privați.
În oricare din cele două cazuri ele (adică hotărârile de consiliul local prin care se aprobă acele planuri urbanistice zonale) reprezintă acte administrative cu caracter normativ emise în regim de putere publică.
Investitorii privați sunt nevoiți să inițieze și să finanțeze un PUZ dacă prin proiectul pe care vor să îl dezvolte pe un teren aflat în proprietatea lor (i) fie se derogă de la prevederile documentaţiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă (fie PUG, fie PUZ sectorial, pentru zone construite protejate, etc.), (ii) fie atunci când condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiţii o impun.
Nota bene: de multe ori condiția elaborării PUZ rezultă din chiar cuprinsul PUG.
Obligativitatea elaborării PUZ va fi stabilită prin certificatul de urbanism cerut de investitor când vrea să inițeze un proiect imobiliar, conform art. 32 alin. (1) din Legea 350/2001:
(1) În cazul în care prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism se solicită o modificare de la prevederile documentaţiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiţii o impun, autoritatea publică locală are dreptul ca, după caz, prin certificatul de urbanism:
a) să respingă în mod justificat cererea de modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate;
b) să condiţioneze autorizarea investiţiei de elaborarea şi aprobarea de către autoritatea publică locală;
c) să condiţioneze autorizarea investiţiei de aprobarea de către autoritatea publică competentă a unui plan urbanistic zonal, elaborat şi finanţat prin grija persoanelor fizice şi/sau juridice interesate, numai în baza unui aviz prealabil de oportunitate întocmit de structura specializată condusă de arhitectul-şef şi aprobat, după caz, conform competenţei de primar sau, după caz, de președintele Consiliului Județean.
Prin avizul de oportunitate, structura de specialitate condusă de arhitectul șef va stabili, printre altele, și teritoriul care urmează să fie reglementat prin Planul urbanistic zonal, așa cum prevede art. 32 alin. 4 din Legea 350/2001:
(4) Prin avizul de oportunitate se stabilesc următoarele: a) teritoriul care urmează să fie reglementat prin Planul urbanistic zonal; b) categoriile funcţionale ale dezvoltării şi eventualele servituţi; c) indicatorii urbanistici obligatorii – limitele minime şi maxime; d) dotările de interes public necesare, asigurarea accesurilor, parcajelor, utilităţilor; e) capacităţile de transport admise.
În legătură cu această prerogativă de stabilire a teritoriului reglementat printr-un PUZ privat (respectiv de extindere a zonei de reglementare dincolo de limita de proprietate a ințiatorului), ținând cont că:
- legea nu impune niciun acord din partea proprietarilor terenurilor vecine vizate de PUZ și nu este necesar nici ca aceștia să fie parte la PUZ
și
- PUZ-ul modifică regimul tehnico-economic al întregii zonei reglementate, deci și al terenurilor vecinilor.
se pune problema dacă și în ce condiții această prerogativă poate aduce atingere dreptului de proprietate privată al vecinilor asupra terenurilor adiacente celui aflat în proprietatea investitorului și care a generat PUZ.
De exemplu: prin PUZ se propune schimbarea funcțiunii zonei, schimbarea retragerilor, lărgirea drumurilor sau extinderea soluțiilor de acces.
Este această extindere a zonei de reglementare dincolo de limita de proprietate a ințiatorului permisă de cadrul normativ actual? Sau aceasta reprezintă o ingerință în dreptul de proprietate al vecinilor în afara cadrului permis de lege?
Există argumente care susțin ambele teze și le vom trata distinct în continuare, propunându-ne ca, la final, să tragem o concluzie în funcție de cele pe care le considerăm cele mai pertinente:
- Argumente care contrazic competența arhitectului-șef de a extinde zona de reglementare în afara limitelor de proprietate ale inițiatorului
A.1.zona reglementată nu poate fi extinsă dincolo de limitele de proprietate ale inițiatorului pentru a nu aduce atingere dreptului de proprietate al vecinilor (terți față de PUZ)
Chiar dacă art. 32 alin. (4) lit. a) din Legea 350/2001 prevede că structura de specialitate condusă de arhitectul șef stabilește prin avizul de oportunitate teritoriul care urmează să fie reglementat prin PUZ, acest text trebuie citit prin coroborare cu prevederile Codului civil și ale Constituției – acte normative de forță superioră.
Acestea prevăd caracterul sacru și inviolabil al dreptului de proprietate iar, în lumina lor, interpretarea art. 32 alin. (4) din Legea 350/2001 trebuie să fie în sensul în care arhitectul-șef are competența de a stabili zona de reglementare, dar numai în interiorul limitelor de proprietate ale inițiatorului sau numai cu acordul proprietarilor terenurilor afectate.
Cu alte cuvinte, se poate stabili o zonă de reglementare fie mai mică decât teritoriul aflat în proprietatea inițiatorului, fie mai mare, dar pe baza acordului expres al vecinilor sau cu participarea directă a acestora ca inițiatori ai acelui PUZ.
A.2. Distincția zonă studiată – zonă reglementată nu are acoperire în textele de lege
În practică se face distincție între zona reglementată și zona studiată a PUZ, între cele două noțiuni existând o relație ca de la parte la întreg (în sensul că zona reglementată e doar cea care se încadrează în limitele de proprietate ale inițiatorului iar zona studiată este arealul care excedează celei dintâi).
În realitate, această distincție nu prezintă relevanță juridică întrucât PUZ aduce reglementări atât cu privire la zona reglementată, cât și cu privire la zona studiată, așa cum rezultă din art. 18 alin. (1) din Normele de aplicare a Legii 350/2001 prin PUZ se stabilesc reglementări specifice pentru zona studiată:
“Planul urbanistic zonal (P.U.Z.) cuprinde reglementări specifice detaliate pentru zona studiată, conform prevederilor legii, structurate în piese scrise şi desenate. Piesele scrise sunt formate, cel puţin, din memoriul general şi regulamentul local de urbanism.”
Prin urmare, noțiunea de zonă studiată nu se referă la un areal pe care PUZ doar îl analizează și pe care trebuie să îl aibă în vedere, ci la o zonă pe care PUZ o reglementează (la fel ca pe imobilul care a generat PUZ).
A.3. Procedura de informare și consultare nu suplinește acordul expres al vecinilor ale căror terenuri li se reglementează prin PUZ
Legea 350/2001 (art. 57 – 61) prevede că publicul trebuie să fie implicat pe tot parcursul elaborării strategiilor şi documentaţiilor de urbanism prin grija autorității publice locale care asigură informarea și consultarea publicului, conform unei metodologii specifice, aprobată prin Ordinul 2701/2010.
În procesul de consultare a publicului, autoritățile locale colectează și iau în considerare opțiunile și opiniile publicului legate de PUZ.
Cu toate acestea:
- Proprietarii imobilelor reglementate prin PUZ nu pot fi încadrați în categoria de public, care corespunde mai degrabă noțiunii de terți, ci sunt chiar destinatari nemijlociți ai PUZ;
- luarea în considerare a unei opinii exprimate de public în procedura de informare și consultare nu echivalează cu o obligație a autorității locale de a și implementa propunerile/ solicitările formulate de proprietarii direct afectați;
- participarea la o procedură generală de informare și consultare și exprimarea unui punct de vedere nu poate suplini necesitatea unui acord expres din partea vecinilor.
A.4. Prin extinderea zonei de reglementare în afara perimetrului aflat în proprietatea inițiatorului, autoritatea locală autorizează inițiatorul să obțină informații, să efectueze studii, proiecte și măsurători legate de imobile care nu se află în proprietatea sa
Odată cu extinderea zonei de reglementare prin avizul de oportunitate, inițatorul PUZ este autorizat implicit de către autoritatea locală să efectueze studii, măsurători, proiecte pe terenuri ale unor persoane care nu sunt parte la PUZ și care nu și-au dat acordul cu privire la astfel de demersuri legate de imobilele lor.
Nu autoritatea este cea care întreprinde aceste demersuri, ci inițiatorul PUZ.
- Argumente care susțin competența arhitectului-șef de a extinde zona de reglementare în afara limitelor de proprietate ale inițiatorului
B1. PUZ are natura juridică a unui act administrativ normativ emis pentru o cauză de utilitate publică
ICCJ a tranșat deja prin Decizia 12/2021 pronunțată pe calea recursului în interesul legii că Hotărârile Consiliilor Locale de aprobare a PUZ-urilor sunt acte administrative cu caracter normativ.
PUZ-urile se aprobă în interes public, cu efecte erga omnes, adresându-se unei categorii generale de subiecți de drept, chiar dacă inițiatorul lor este un investitor privat.
În plus, conform art. 18 alin. (7) din Normele Metodologice de aprobare a Legii 350/2001, P.U.Z. şi regulamentul local de urbanism aferent acestuia, odată aprobate, devin acte de autoritate ale administraţiei publice locale, opozabile în justiţie.
PUZ se aprobă la nivelul autorității locale și, odată aprobat, indiferent de inițiator, PUZ devine temeiul juridic pentru orice viitoare restricții de construire, limitări și restrângeri ale dreptului de proprietate asupra terenurilor din zona care face obiectul PUZ:
„După aprobare, P.U.Z. şi regulamentul local de urbanism aferent acestuia sunt utilizate la:
a) eliberarea certificatelor de urbanism şi emiterea autorizaţiilor de construire pentru obiective din zona ce face obiectul P.U.Z.;
b) fundamentarea solicitărilor unor fonduri europene sau de la bugetul de stat pentru realizarea obiectivelor de utilitate publică;
c) declanşarea procedurilor legale pentru realizarea de investiţii ce implică exproprieri pentru cauză de utilitate publică;
d) respingerea unor solicitări de construire neconforme cu prevederile P.U.Z. şi ale regulamentului local de urbanism aferent acestuia, aprobate;
e) alte operaţiuni ale compartimentelor de specialitate ale autorităţilor administraţiei publice locale.”
Prin urmare, atât timp cât, indiferent de inițiator, PUZ reprezintă un act de autoritate emis în interes public, chiar dacă la baza inițierii a stat un interes privat, arhitectul-șef are dreptul să extindă teritoriul de reglementare dincolo de limitele de proprietate ale subiectului de drept care a inițat PUZ.
Chiar dacă prin aprobarea PUZ se modifică parametrii urbanistici ai terenului vecin, aceasta ar trebui văzută ca o ingerință permisă în dreptul de proprietate (în sensul art. 1 din protocolul 1 la CEDO) justificată de o cauză de utilitate publică.
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”
B.2. Vecinii direct afectați pot formula obiecțiuni și își pot expune punctul de vedere în faza de informare și consultare a publicului
Legea nu impune drept o condiție prealabilă obținerea acordului vecinilor pentru extinderea zonei de reglementare asupra terenurilor lor.
Cu toate acestea, legea impune ca inițierea, elaborarea și aprobarea PUZ să facă obiectul informării și consultării publicului conform Ordinului 2701/2010.
Potrivit art. 37 din acest Ordin, proprietarii ale căror proprietăţi vor fi direct afectate de propunerile PUZ trebuie să fie identificați și notificați direct de către autoritatea locală.
Aceasta reprezintă o procedură distinctă de procedura generală de informare prin publicare pe internet și afișare a unui panou la adresa imobilului.
Autoritatea locală este obligată să informeze în scris proprietarii ale căror imobile sunt direct afectate de propunerile PUZ şi care au trimis opinii, cu privire la observaţiile primite şi răspunsul argumentat la acestea.
Legea nu definește ce înseamnă proprietari direct afectați însă credem că o interpetare rezonabilă a acestei sintagme este în sensul că toți proprietarii ale căror terenuri sunt reglementate prin PUZ (alții decât inițiatorul PUZ) trebuie să fie identificați și notificați personal.
B.3. Aceasta reprezintă o limitare a dreptului de proprietate al vecinilor
Conform art. 602 din Codul civil prin lege se poate limita dreptul de proprietate fie în interes public, fie în interes privat:
Art. 602.-(1) Legea poate limita exercitarea dreptului de proprietate fie în interes public, fie în interes privat.
Or, prin atribuirea competenței arhitectului șef de a stabili teritoriul reglementat prin PUZ se poate considera că legiuitorul a instituit, pe calea unei legi speciale, o limitare a dreptului de proprietate pentru o cauză de utilitate publică.
Concluzii:
În măsura în care, din punct de vedere al scopului PUZ definit prin art. 47 din Legea 350/2001, extinderea teritoriului reglementat prin PUZ în afara proprietății inițiatorului se justifică pentru ocrotirea interesului public, respectiv:
- se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate;
- se asigură corelarea PUZ cu PUG;
- se asigură organizarea reţelei stradale;
- se asigură dezvoltarea infrastructurii edilitare
- se asigură protejarea monumentelor istorice
reglementarea printr-un PUZ a terenurilor adiacente celui care a declanșat PUZ și asupra cărora inițiatorul PUZ nu are niciun drept este permisă de lege respectiv:
- reprezintă o ingerință în dreptul de proprietate al vecinului pentru cauză de utilitate publică și
- poate fi considerată drept o limitare legală a dreptului de proprietate al vecinului.
În opinia noastră, extinderea zonei de reglementare dincolo de limita de proprietate a inițiatorului trebuie justificată temeinic prin avizul de oportunitate prin raportare la toate criteriile care conturează interesul public ocrotit.
În lipsa unei astfel de justificări, extinderea zonei de reglementare prin avizul de oportunitate poate fi calificată drept exces de putere și poate da dreptul vecinului afectat de PUZ să atace Hotărârea de aprobare a PUZ în fața instanței de contencios.
Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea 554/2004: „exces de putere – exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.”
Pe de altă parte, nu trebuie neglijată nici perspectiva inversă, a inițiatorului PUZ căruia i se impune prin avizul de oportunitate să studieze o zonă mult mai extinsă decât proprietatea sa, ceea ce îi poate genera costuri suplimentare și blocaje.
Și în acest caz suntem tot în prezența unui exces de putere întrucât autoritatea locală îi impune practic investitorului privat să îndeplinească sarcinile autorității și să reglementeze pe cheltuiala sa regimul urbanistic al unor zone intravilane.
De exemplu, se poate ajunge la un blocaj al procedurii de informare și consultare în cazul în care, din cauza arealului extins al zonei studiate, nu pot fi identificați de către autoritatea locală toți proprietarii de imobile direct afectate prin PUZ, așa cum prevede Ordinul 2701/2010.
În acest caz, victima excesului de putere al autorității locale este chiar inițatorul PUZ care se vede nevoit să aloce resurse financiare și de timp pentru a reglementa prin PUZ o zonă mult mai extinsă decât se justifică raportat la proiectul pe care îl are în vedere.
Andreea-Cristina Secu – avocat fondator Secu Legal
andreea@seculegal.ro
