Cum se recupereaza prejudiciile retinute prin Deciziile emise de Curtea de Conturi

Activitatea de control a Curții de Conturi

Activitatea Curții de Conturi este rezumată de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, potrivit căruia, în activitatea sa, Curtea de Conturi exercită controlul, prin proceduri de audit, asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.

În urma acestei activități se elaborează raportul de control, împotriva căruia conducătorul instituției auditate poate formula obiecții în termen de 15 zile de la momentul înregistrării raportului la registratura instituției. În lipsa unei căi de atac propriu-zise împotriva raportului de control, obiecțiile exprimate de către conducătorul autorității prezintă relevanță, întrucât acestea vor fi avute în vedere la valorificarea celor reținute în raport prin emiterea deciziei – act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.  În practică au existat nenumărate cauze prin care entitățile auditate au înțeles să conteste raportul de control potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004, invocând inexistența unei căi de atac specifice prevăzute de Regulamentul Curții de Conturi. Problema a fost tranșată pe cale jurisprudențială, în sensul că o astfel de acțiune nu este admisibilă, raportul de control nefiind un act susceptibil de a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice și, în consecință, nu poate face obiectul acțiunilor întemeiate pe art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În același timp, Regulamentul Curții de Conturi reglementează procedura de contestare doar în privința măsurilor dispuse prin decizie, precum și a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri.

Modalitățile de recuperare a prejudiciilor reținute în deciziile Curții de Conturi

În cazul în care în raportul de control au fost consemnate erori/abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, se pune problema modului în care se recuperează prejudiciul. Acest aspect generează ample discuții întrucât, prin decizia emisă, Curtea de Conturi constată numai existența prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia și a modalităților prin care va urmări recuperarea pagubelor fiind în sarcina autorității controlate.

În situația în care prejudiciile au fost cauzate prin efectuarea unor plăți interne nejustificate către funcționarii/angajații din cadrul instituției, recuperarea prejudiciilor se face de la aceștia (e.g. sporuri salariale nejustificate). Un alt caz în care recuperarea nu comportă foarte multe discuții este și atunci când prejudiciul poate fi recuperat de către entitatea controlată în considerarea calității de creditor în relația cu terțe persoane (e.g. sume datorate în temeiul legislației fiscale).

Ipoteza care a provocat cele mai multe dezbateri și orientări diverse este aceeaîn care prinraportul de control s-au reținutprejudicii constând în plăți efectuate în mod nelegal către terțe persoane beneficiare, în temeiul unor acte ce emană de la însăși entitatea auditată sau în temeiul unor contracte încheiate de către aceasta.

În practica judiciară s-a pus în discuțiedacă există un drept de opțiune între inițierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovați de producerea prejudiciului prin plăți nelegale de la bugetul local (funcționarii din cadrul instituției) și recuperarea aceluiași prejudiciu de la beneficiarii de bună/rea credință ai acestor plăți sau dacă se poate pune în aplicarevalorificarea concomitentă a ambelor opțiuni de către entitatea auditată.[1]

Din interpretarea dispozițiilor legale, entitatea obligată la recuperarea prejudiciilor cauzate este singura în măsură să aprecieze în ce modalitate va proceda larecuperarea pagubelor bugetare, în considerarea aspectelor de fapt și de drept circumstanțiate fiecărei situații în parte.

• Recuperarea prejudiciului de la beneficiarii plăților efectuate nelegal

De principiu, o astfel de abordare are ca temei legal art. 1.341 și următoarele din Codul civil privind plata nedatorată, raportate la dispozițiile art. 1.635— 1.649 din același cod referitoare la restituirea prestațiilor ulterior anulării actului în baza căruia a fost efectuată plata către terțul beneficiar sau în temeiul acțiunii în răspundere contractuală.

În acest caz, restituirea sumelor de către terțul beneficiar este fie rezultatul anulării actului administrativ în temeiul căruia a fost efectuată plata reținută ca fiind cauza prejudiciului, fie rezultatul unei acțiuni în pretenții. Un astfel de demers ar avea un efect identic cu cel al recuperării prejudiciului, în temeiul răspunderii civile delictuale de la persoana responsabilă de producerea acestuia, respectiv reîntregirea patrimoniului instituției.

Cu toate acestea, perspectiva recuperării prejudiciului de la beneficiarul plății nu este una ferită de controverse.

Atât în practica instanțelor, cât și în sesizarea înaintată Înaltei Curți de Casație și Justiție,s-a ridicat problematica implicațiilor pe care o astfel de abordare ar avea-o în raport de dispozițiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, respectiv faptul că terțul beneficiar se poate apăra împotriva cererii de obligare a acestuia la restituirea sumelor primite necuvenit, invocând faptul că nu îi pot fi opuse rapoartele Curții de Conturi.

O astfel de apărare nu poate fi primităîn cazul în care plata a fost efectuată în temeiul actului administrativ a cărui anulare se solicită, întrucât raportul Curții de Conturi este actul ce a stat la baza anulării actului administrativ în temeiul căruia s-a făcut plata, iar restituirea sumelor ordonanțate s-ar dispune ca urmare a anulării acestuia, și nu prin opunerea raportului/deciziei Curții de Conturi în mod direct beneficiarului sumelor.

Se poate argumenta, totodată, că recuperarea integrală a prejudiciului de la terțul beneficiar ar influența în mod determinant procedurile de tragere la răspundere a persoanelor ce se fac vinovate pentru emiterea actului (nelegal) ce a stat la baza efectuării plății, existența prejudiciului fiind o condiție esențială atât pentru a fi angajată răspunderea civilă delictuală, cât și pentru reținerea infracțiunii de abuz în serviciu.

În cazul în care se discută despre nulitatea actului, răspunderea funcționarului nu exclude nelegalitatea actului, iar scoaterea acestuia din circuitul civil se impune indiferent dacă recuperarea prejudiciului a operat în temeiul răspunderii civile delictuale – fiind un act emis în condiții de nelegalitate.

La interpelarea Înaltei Curți de Casație și Justiție sesizate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, Tribunalul Brașov, Curtea de Apel Galați, Tribunalul Vrancea,Curtea de Apel Pitești și instanțele judecătorești din circumscripția teritorială a acesteia, au transmis următorul punct de vedere:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă și art. 64 din Legea nr. 94/1992, măsura impusă prin decizia Curții de Conturi, privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administrației publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, deschide calea recuperării sumelor de la terții beneficiari, conform art. 1.635 și următoarelor din Codul civil[…].

Soluția apare ca fiind cea de ales, întrucât anularea actului administrativ nelegal emis se impune indiferent de atragerea răspunderii persoanelor ce au contribuit la emiterea actului și, indirect, la producerea prejudiciului. Or, în ipoteza în care se urmărește valorificarea ambelor opțiuni de către entitatea auditată, ne-am afla:

• fie în situație unei duble reparații (în situația în care ambele demersuri s-ar încheiacu succesul entității controlate – aplicabil numai în măsura în care recuperarea prejudiciului ca urmare a răspunderii civile delictuale ar fi anterior finalizată);
• fie în situația în care, ulterior recuperării prejudiciului pe calea restituirii prestațiilor în baza unui act declarat nul, angajarea răspunderii civile delictuale sau chiar infracționale ar fi sortită eșecului, nefiind îndeplinită condiția existenței prejudiciului – esențială ambelor instituții de drept.

Astfel, deși în aparență entitatea prejudiciată are două căi pentru recuperarea prejudiciului, în realitate entitatea nu are un drept de opțiune, calea recuperării prejudiciului prin angajarea răspunderii delictuale având, așa cum am arătat, caracter subsidiar în ipoteza descrisă.

Trebuie avute în vedere, totodată, situații în care, deși actul administrativ care a stat la baza contractării lucrărilor, bunurilor sau serviciilor s-a încheiat în mod legal, prejudiciul a fost cauzat de aspecte ce țin de executarea contractului. Ne putem imagina aici ipoteza în care prejudiciul reținuteste cauzat de plata unor bunuri care nu au fost livrate, sau lucrări care nu au fost executate.

Și în acest caz se pune problema recuperării prejudiciului fie de la funcționarul care a recepționat prestațiile neefectuate,în temeiul răspunderii delictuale, sau recuperarea sumelor ca urmare a aplicării dispozițiilor legale referitoare la răspunderea contractuală a cocontractantului, însă o soluție general valabilă nu există.

Autoritatea are facultatea oferită de lege de a proceda la recuperarea prejudiciului după aprecierea sa obiectivă în raport de toate circumstanțele concrete ale situației de fapt, tratând cu prioritate scopul primar urmărit, respectiv recuperarea prejudiciului, atragerea răspunderii persoanelor fiind în planul secund.

Cu toate acestea, câtă vreme există o culpă a beneficiarului în executarea contractului, recuperarea prejudiciilor ar trebui să survină ca urmare a unei acțiuni în răspundere contractuală, aceasta oferind pârghii utile în vederea atingerii scopului urmărit.

• Recuperarea prejudiciului de la persoaneleresponsabile de producerea acestuia – funcționari publici

Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici reglementează procedura ce trebuie urmată în situația în care se urmărește recuperarea prejudiciilor cauzate instituției de către funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul acesteia.

Conform art. 84 lit. a) din Legea nr. 188/1999, răspunderea civilă a funcționarului poate fi angajată pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează, procedura fiind reglementată de art. 85 al aceluiași act normativ.

Angajarea răspunderii funcționarului public debutează prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziții de imputare de către conducătorul autorității sau instituției, în termen de 30 de zile de la data constatării pagubei, sub condiția să nu fi trecut 3 ani de la data producerii pagubei.

Se instituie, așadar, două termene ce se disting atât prin natura juridică, cât și prin momentul de la care se calculează.

Termenul de 30 de zile reținut la art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 este un termen de decădere, în interiorul căruia trebuie emis ordinul/dispoziția de imputare împotriva funcționarului public, care curge de la momentul la care paguba a fost constatată, În vreme ce termenul instituit de alin. (3) din același articol de lege este unul de prescripție a dreptului de a emite ordinul/dispoziția de imputare, care se calculează de la momentul la care s-a produs paguba.

Cu alte cuvinte, răspunderea funcționarului poate fi angajată prin emiterea actului de imputare în cel mult 30 de zile de la momentul constatării pagubei, dar nu mai târziu de 3 ani de la data producerii prejudiciului.

În ceea ce privește momentul constatării pagubei, s-a apreciat că acesta coincide cu momentul la care se aduce la cunoștința instituției paguba suferită.

Conform jurisprudenței, debutul termenului de decădere va fi apreciat ca fiind fie momentul la carela care instituția supusă controlului ia la cunoștință de decizia Curții de Conturi în care sunt reținute pagubele[2], fie data la care instituției păgubite îi este comunicată încheierea prin care a fost soluționată contestația formulată împotriva deciziei, măsurile dispuse fiind executorii de la momentul pronunțării încheierii.[3]

În ceea ce privește natura juridică a răspunderii în temeiul art. 84 din Legea nr. 188/1999, aceasta”nu poate fi decât delictuală (niciodată contractuală) având în vedere faptul că raportul de serviciu în care este implicat izvorăște dintr-un act administrativ unilateral, și nu dintr-un contract (de muncă)”[4].

Astfel, pentru a putea fi angajată răspunderea civilă a funcționarului public în conformitate cu art. 84 din Legea nr. 188/1999, trebuie îndeplinite în mod cumulativ condițiile răspunderii civile delictuale din dreptul comun.

Recuperarea prejudiciului pe calea răspunderii civile delictuale poate fi îngreunată, de asemenea, având în vedere prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999 referitoare la completarea legii privind statutul funcționarului public cu dispozițiile de drept comun în materia dreptului muncii (autoritatea fiind asimilată angajatorului, iar funcționarul angajatului), art. 272 din Codul Muncii statuând că “Sarcina probei în conflictele de muncă revine angajatorului, acesta fiind obligat să depună dovezile în apărarea sa până la prima zi de înfățișare [la primul termen de judecată]”.

Mai mult, eventualele demersuri împotriva funcționarilor publici din cadrul entității supuse controlului deschid calea unor noi costuri reprezentând servicii juridice, întrucâtacțiunile judiciare sau administrative nu pot fi demarate de către consilierii încadrați la aceeași entitate, situația fiind susceptibilă de a crea contextul unui conflict de interese.

• Controlul Curții de Conturi privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizii

Procedura de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse sau a recomandărilor formulate de Curtea de Conturi este reglementată de punctul 79 lit. (c) și de Subsecțiunea 1¹⁰ pct. 159 din Regulamentul Curții de Conturiși se concretizează prin elaborarea unui raport (raport de follow-up), care urmează a fi valorificat prin emiterea unei decizii sau a unor adrese, în funcție de cele reținute în cuprinsul acestuia.

Asimilat raportului de control, raportul de follow-up nu poate fi contestat ca act de sine stătător, ci poate fi semnat ”cu obiecții” și restituit în termen de 5 zile de la data înregistrării acestuia la entitate, urmând ca obiecțiunile propriu-zise să fie trimise în termen de 15 zile de la data înregistrării raportului la entitate, sub sancțiunea neluării în seamă.

Finalmente, structura din cadrul Curții de Conturi va emite decizie de prelungire a termenului de ducere la îndeplinire a măsurilor. Decizia astfel emisă reprezintă actul administrativ susceptibil de a fi supus controlului de legalitate, în temeiul Legii nr. 554/2004.

De precizat că în situația în care se constată că nerecuperarea prejudiciului s-a datorat nedispunerii și neurmăririi de către conducerea entității verificate a măsurilor dispuse prin decizie, se procedează la sesizarea organelor penale, direct sau indirect, în funcție de structura din cadrul Curții de Conturi care a întocmit raportul de follow-up.

În practică există numeroase cazuri în care entitatea verificată a luat măsuri pentru recuperarea prejudiciilor, însă prin raport s-a consemnat că entitatea a dus parțial la îndeplinire măsurile dispuse prin decizie. Astfel, deși entitatea introduce acțiunile în justiție împotriva beneficiarilor plății, Curtea de Conturi apreciază că în măsura în care aceste demersuri nu sunt dublate de angajarea răspunderii civile a funcționarului responsabil de acceptarea/semnarea/însușirea ce a condus la prejudicierea entității, măsurile reținute în decizia inițială nu vor fi considerate îndeplinite.

În ipoteza descrisă, valorificarea raportului de follow-up se va face prin emiterea deciziei de prelungire a termenului de ducere la îndeplinire a măsurilor.

Câtă vreme legea exclude din sfera atribuțiilor Curții de Conturi indicarea modalităților de recuperare a prejudiciilor reținute în decizii, apar ca fiind lipsite de temei legal criticile auditorilor externi cu privire la nedublarea acțiunilor prin care entitatea a înțeles să procedeze la reîntregirea bugetului, în sensul de a se îndrepta concomitent atât împotriva persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, cât și împotriva beneficiarului plății.

Aceste argumente pot fi opuse atât în procedura prealabilă administrativă, cât și în fața instanței ulterior învestite cu anularea eventualei încheieri de respingere a contestației prealabile și a deciziei de prelungire a termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor.

Concluzii

Nu există o practică șablon și nici o soluție aplicabilă cu titlu general pentru situațiile în care entitatea auditată are, în aparență cel puțin, un drept de opțiune privind calea prin care urmează a fi recuperat prejudiciul suferit, câtă vreme legea lasă la aprecierea acesteia dispunerea măsurilor pentru recuperarea pagubelor bugetare. Aceasta este și orientarea impusă de către ICCJ prin Decizia nr. 13/2017:

Nu este posibil a se stabili cu valoare de principiu o cale de urmat prin interpretarea textelor legale indicate în cuprinsul întrebării, deoarece acestea nu conțin nicio referire cu privire la modalitatea concretă în care entitățile auditate vor recupera prejudiciul.

Dacă s-ar accepta punctul de vedere al instanței de trimitere, atunci, pe cale de interpretare, dar contrar spiritului și literei legii, s-ar ajunge la limitarea posibilităților pe care entitățile publice le-ar putea folosi pentru recuperarea prejudiciilor, deși legea prevede clar și expres că stabilirea întinderii prejudiciului și a măsurilor ce pot fi dispuse pentru recuperarea acestuia sunt obligații ale acestor entități publice și, de aceea, procedurile de recuperare la care vor apela pot fi stabilite numai de aceste entități publice.

[1]Argumentarea instanței de trimitere reținută în Decizia nr. 13/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

[2]Decizie nr. 1521/2018 pronunțată la data de 19.04.2018 de către Curtea de Apel Craiova

[3]Decizia nr. 748/2013 pronunțată la data de 18.02.2013 de către Curtea de Apel București

[4] C. Clipa, Câteva considerații privitoare la răspunderea civilă a funcționarului public. Corelații între răspunderea civilă a funcționarului public și răspunderea patrimonială a administrației publice în ambientul legislativ instituit prin noul Cod civil, în Revista de drept public nr. 4/2013, p. 89.